基本航空服務是為了緩解地面交通非常不便的邊遠和離島地區居民日常出行的困難，以各級政府專項計劃及財政定向補貼的方式，引導和鼓勵航空公司開辟更多非市場導向型航線和投放更多限價指導型運力。全球各國都面臨類似問題，民航發達國家也不例外。目前國外較為成熟的做法是國家出臺專門針對特定地區的航空服務扶持計劃，例如：美國的基本航空服務計劃（簡稱：EAS），歐盟的公共服務計劃（簡稱：PSO）,澳大利亞的偏遠地區支線航空服務補貼計劃（簡稱：RASS），印度的聯通建立計劃（簡稱：U-Dan）等。中國自2003年以來，一直在推進國家基本公共服務體系的實施，2012年5月16日國務院通過《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，這是國家首次將基本公共服務體系納入正式規劃，該規劃的主要目的旨在提升基本公共服務水平和均等化程度，推動經濟社會協調發展，讓更多民眾共享國家發展紅利，提升不發達地區民眾的獲得感。民航業作為特定地區的最優公共交通運輸服務供給方式理應納入其中，作為國家履行基本公共服務職能的重要有機組成部分。

 

 

　　國家基本公共服務體系應然涵蓋衣食住行等民生基本生活需求。具體在“行”的方面，以公路和鐵路為主的地面交通已經滿足絕大部分旅客運輸需求，但對于地面交通非常不便的邊遠和離島地區，航空服務是唯一經濟可行的出行方式。例如：在國務院規定的14個西部省份的634個縣市艱苦邊遠地區中，民眾出行成本非常高，地面交通時間過長和不便引致的對外人員往來缺乏是其貧困的根本原因。國家要保障這些地區民眾的基本出行權、推動其脫貧攻堅，唯有大力發展當地的基本航空服務。 

 

　　正是基于上述國外發展經驗和國內基本公共服務供給需求，民航局率先將青海確定為全國基本航空服務計劃試點省份。2018年5月10日，基本航空服務計劃試點啟動儀式在西寧青海賓館舉行。青海開啟了我國探索“通廉航空”模式發展和基本航空服務計劃的試驗田。經過1年多的實踐探索，中國基本航空服務計劃試點在青海取得了較好的成效，具體表現為： 

 

　　第一，計劃實施助力青海省內支線機場實現量級跨越。2018年青海的德令哈、果洛機場旅客吞吐量突破10萬人次，錄得50%的增幅；花土溝機場達到8萬人次，增幅超過100%； 

 

　　第二，計劃實施引導青海省內支線航空需求有效釋放。航線增加、航班加密、票價低廉共促支線航空潛在需求向消費市場轉化，引導和培育青海省內民眾乘機出行的方式和習慣。2018年試點啟動后，在航班量增長高達120%的情況下，往返德令哈的航班客座率維持在70%，往返花土溝、果洛的航班客座率保持在85%。計劃試點地區民眾覆蓋率達到100%。 

 

　　第三，計劃實施獲得來自地方政府和航空公司支持。青海省州兩級政府出臺專項補貼和配套措施，大力支持計劃開展。德令哈市、果洛州政府按照協議約定開通了機場至市區的免費接送機大巴，各州市積極利用媒體資源宣傳航線航班。隨著市場需求的放大，航班供給也得到響應，除了目前執飛的東方航空外，首都航空、四川航空、西藏航空均表現出參與計劃共同發展青海省內基本航空服務市場的意愿。 

 

　　青海開展的基本航空服務計劃試點是中國突破支線航空、尤其是高高原支線航空發展困境的重大舉措。我們要客觀地認識到基本航空服務計劃無法解決當前中國民航支線航空發展過程中面臨的所有問題，但其探索地積聚行業管理、地方政府、航空公司、機場等各方資源，共同發力保民生、促發展的協同機制對于推動民航高質量發展，實現財政補貼的更高效率、更加公平、更為精準，開拓了新型的支線航空發展模式。 

 

　　二、中國基本航空服務計劃試點工作深度調研 

 

　　中國基本航空服務計劃作為民航“十二五”“十三五”規劃和深化改革中提出的重要內容，是為保障偏遠地區民眾基本出行需求，通過政府補貼和政策支持的方式，支持航空運營企業運營通達偏遠地區航線航班，并將偏遠地區納入全國綜合交通運輸體系中的一項重要舉措，既是民航強國戰略的組成部分，也是推動基本公共服務均等化、推進供給側改革的重要體現。如何在民航“十四五”規劃中進一步突出大力扶植并適時在全國推廣基本航空服務計劃，亟需深入分析青海試點樣本，為政策后續優化提供決策支持。 

 

　　全國基本航空服務計劃試點在青海實施的一年多來，一定有很多的經驗和不足需要總結。筆者在2019年8月初趕赴青海西寧實地訪談調研，從多角度和多維度，探究中國基本航空服務計劃的青海樣本取得可喜成效背后真實狀況，力爭以第三方視角更多地發掘計劃試點中的問題。 

 

　　1. 青海省內民航發展平臺的多元化與不協調 

 

　　根據調研，目前青海省內從事中國基本航空服務計劃試點工作的相關平臺有青海省航空集團、青海省通用航空集團、青海國有投資集團、西部機場集團共四家。航空集團是青海成立不久的為促進省內航空產業高質量發展的平臺公司，擁有未來整合省內民航資源是事權；通用航空集團是青海投資建設省內通用機場的平臺公司；國有投資集團是目前青海購買2架A319和租賃的2架A320飛機的資產持有方和收益權屬方，同時具備整合省內旅游資源的事權；西部機場集團總部在西安，因青海機場集團委托西部機場集團代管，故西寧及已經通航支線機場的實際管理方為西部機場集團。青海省內民航發展四大平臺之間在職權、事權、產權的相互交織和錯綜復雜，造成了青海試點中國基本航空服務計劃實施的資源分散和相互掣肘。 

 

　　2. 基本航空服務專項補貼的可持續性堪憂 

 

　　中國基本航空服務計劃成功的關鍵在于巨額專項補貼資金來源和可持續能力。由于青海開展的基本航空服務計劃試點的依據僅為民航局簽發的相關文件，因其并未獲得發改委、財政部等相關部門的聯合簽發，青海無法從發改和財政兩個渠道申請到支持基本航空服務計劃的專項扶植資金依據。民航行業口徑的支持資金相對有限，導致目前支撐計劃實施的補貼資金來源僅有青海省財政，依靠每年撥付的2億元專項資金維持計劃運作。西部機場集團通過招標方式，引入華夏通航使用河北通航的1架空中國王350飛機執行德令哈—格爾木—花土溝—德令哈往返航線的青海省短途運輸（空中游覽）戰略合作項目，其開航補貼資金由海西州政府全額支付，并非納入基本航空服務試點。由此可見，青海基本航空服務專項補貼的可持續性和可擴張性存在極大不確定性。 

 

　　3.高高原運行對機型限制多和運營保障成本高 

 

　　由于青海特殊的地勢，絕大部分基本航空服務航線執飛需要符合民航局的高高原運行條件，這對執飛飛機機型的高高原性能和機務技術保障能力均有更高要求。機型方面僅有B737-700高原型、A319、空中國王350等少數機型可以滿足，除了西寧以外的支線機場執飛保障能力嚴重欠缺。基本航空服務試點的“通廉航空”模式和執飛高額成本具有天然矛盾。中國基本航空服務在青海試點的財務可參照性明顯不足，其他地區的執飛成本會顯著低于試點區域。